Evolução histórica do país
Portugal é o Estado-Nação mais antigo da Europa, remontando a sua fundação a 1143. As suas atuais fronteiras foram definidas em meados do século XIII, sendo também das mais antigas da Europa e do mundo.
A partir de 1415, Portugal iniciou um movimento expansionista que levou a língua e a cultura portuguesas aos cinco continentes, alargou o território nacional aos arquipélagos dos Açores e Madeira e estabeleceu um regime colonial em vários países africanos, em Timor Leste e até na Índia.
O desenho de uma política de educação viria a verificar-se, já no século XVIII, sob a governação do Marquês de Pombal, que encetou uma reforma dos vários níveis de ensino e projetou a criação de uma rede de escolas primárias públicas cobrindo as localidades mais importantes do país.
O século XIX é marcado pela emergência do liberalismo em Portugal, que trouxe consigo a convicção da importância da escolarização da população e um conjunto de reformas que visavam organizar e estruturar a oferta educativa. Contudo, o conturbado ambiente político ao longo desse século - que viria a culminar com a queda do regime monárquico e a implementação da República em 1910 -, a que se acrescenta a grave crise económica que atingiu o país, não permitiriam a concretização de muitas destas reformas educativas e a instituição de uma verdadeira “instrução pública” de inspiração liberal.
A implantação da 1ª República (1910-1926) permitiria a implementação, em Portugal, de várias reformas no setor da educação: diversificou-se a oferta educativa (ensino infantil, ensino primário “superior”, ensino normal; e criaram-se as universidades de Lisboa e Porto). Iniciaram-se as primeiras tentativas de descentralização e alteraram-se conteúdos programáticos e métodos pedagógicos.
Contudo, o novo regime não acalmou os ânimos políticos, mantendo-se o País em tumulto durante a década e meia seguinte. A participação de Portugal na Primeira Guerra Mundial ao lado dos Aliados também contribuiu para agravar a crise política e financeira e tornar opacos os resultados das políticas entretanto implementadas.
Esta conjuntura leva a que, em 1926, os militares tomem o poder político, instaurando um regime ditatorial. António de Oliveira Salazar seria nomeado Ministro das Finanças pelo novo poder em 1928, e em 1932 acumula as funções com as de Presidente do Conselho (Primeiro-Ministro). Um ano mais tarde (1933) seria aprovada a Constituição que instaurou o Estado Novo. A ditadura fascista de Salazar iria perdurar até 1974.
A desqualificação dos professores e a desvalorização da importância da educação em que assentava a politica do regime salazarista, não permitiu a Portugal acompanhar o movimento de expansão da escolarização da população que se verificava por toda a Europa. Esta é uma das razões para o atraso estrutural do sistema de ensino português, agravada por um setor económico débil (fraco desenvolvimento industrial e comercial, agricultura pouco desenvolvida, mão-de-obra pouco qualificada).
A persistência de um regime fechado e de partido único foi o fator que mais contribuiu para o atrofiamento do sistema de ensino: enquanto na Europa dos anos 1960 se discutia o alargamento da escolaridade obrigatória para os 10 ou 12 anos, Portugal instituía em 1964 os seis anos. As tímidas reformas que o sistema de ensino verá ao longo dos anos 1960 devem-se, em grande parte, às pressões internacionais, associadas à integração na EFTA em 1960 e, em particular, à ação da OCDE e do seu Projeto Regional do Mediterrâneo, que definia condições para que Portugal se tornasse membro da OCDE, o que veio a acontecer em 1961.
A Guerra Colonial, provocada pelos movimentos independentistas em Angola, Moçambique, Guiné-Bissau e na Índia Portuguesa, territórios a que Portugal se recusava a dar a independência começa a fragilizar a ditadura a partir de 1961. A contestação social ao regime aumenta e os movimentos de oposição tornam-se mais fortes e organizados. A par disto, o isolamento de Portugal agrava-se à medida que a comunidade internacional condena e pressiona Portugal para resolver a questão das colónias.
Em 25 de abril de 1974 um movimento militar conduzido por jovens oficiais das Forças Armadas que se opunha à guerra colonial, conhecido por Movimento das Forças Armadas, promove um golpe de Estado, dando apoio ao descontentamento da população e possibilitando a Revolução dos Cravos. Esta pôs fim ao Estado Novo e iniciou um processo que culminou na implantação de um regime democrático. Na sequência desta Revolução, foi dada a independência todas as antigas colónias portuguesas. Em 1976 foi eleita a Assembleia da República e constituído o Iº Governo Constitucional, consagrando um moderno Estado de direito democrático, garantindo os direitos e as liberdades dos cidadãos, uma economia assente na coexistência de três setores de propriedade e de atividade económica (público, privado e cooperativo), um sistema de governo semipresidencial, a autonomia do poder local, o Governo próprio das regiões autónomas dos Açores e da Madeira e a subordinação das Forças Armadas ao poder político.
A 1 de janeiro de 1986 Portugal aderiu à Comunidade Económica Europeia (CEE), antecessora da União Europeia, tendo então abandonado a EFTA. Em 1999 foi um dos países do primeiro grupo que adotou o Euro como moeda nacional.
Com o intuito de estreitar as ligações culturais e económicas com os países de língua portuguesa, Portugal funda, em 1990, com Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique e São Tomé e Príncipe, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), à qual se juntou Timor-Leste após se tornar independente da Indonésia, em 2002. Recentemente, a CPLP abriu o seu âmbito a países de expressão não portuguesa, tendo integrado a Guiné Equatorial em 2014, e tem também membros associados e observadores entre os quais se encontram países tão distintos como o Japão, a Geórgia, a Austrália e Macau, entre outros.
Em 2002 inicia-se um ciclo político marcado pela ideia do desafio europeu e a instituição do processo de Bolonha no ensino superior. A Estratégia de Lisboa surge como fundamentação para um conjunto de políticas que privilegiam a transição para uma economia e uma sociedade baseadas no conhecimento, em que a redução do abandono escolar precoce ganha destaque enquanto indicador de sucesso das políticas de educação.
Em abril de 2011, no contexto de uma profunda crise económico-financeira e de uma crise política originada pelo chumbo do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), o Governo dirige à Comissão Europeia um pedido de ajuda externa, o que leva à assinatura de um Memorando de Entendimento (MdE) entre o governo Português, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o FMI (“troica”).
Segue-se um período de crise e austeridade marcado pela contenção salarial e da despesa pública. Findo o programa de ajustamento português e, após eleições, um novo governo tomou posse. Um contexto de crescimento acelerado voltou a dinamizar a oferta e procura de educação e iniciaram-se novos investimentos, numa linha de políticas que nos guia até à atualidade.
Evolução do sistema de ensino
Em 1948 Portugal participa, como membro fundador, na segunda conferência de Paris que fundou a Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE), a convenção inicial que havia de dar lugar, em 1960, à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Nessa ocasião, apresenta um plano destinado a um programa de financiamento em cinco áreas: energia, indústria mineira e irrigação, transportes, indústria transformadora, agricultura e saúde e educação. Na área da educação o país tinha chegado ao pós-guerra com um sistema educativo incipiente. O ensino infantil oficial havia sido extinto, a escolaridade obrigatória reduzida a três anos e as escolas do magistério primário encerradas, considerando-se que os professores do ensino primário não necessitavam de grande preparação. Inicia-se então um processo que visa a aproximação às políticas internacionais que, baseadas nas teorias do capital humano, defendiam a expansão da educação. Em 1959/60 a OCDE conduz um exame às políticas educativas nacionais. O Ministro da Educação Leite Pinto solicita o apoio da OCDE na definição das linhas de reforma educativa, é concebido o Projeto Regional do Mediterrâneo e são implementadas um conjunto de mudanças.
O relatório do Projeto Regional do Mediterrâneo é tornado público em abril de 1964 e é também divulgada a Análise Quantitativa da Estrutura Escolar Portuguesa (1950-59), tendo em vista a preparação de pessoas qualificadas necessárias para dar resposta à dinâmica da economia. A partir aí iniciam-se um conjunto de mudanças pela mão dos ministros da Educação Leite Pinto e Veiga Simão, entre outros, e que estabelecem alguma continuidade desde 1960 até à aprovação da Lei de Bases de Educação. Estas reformas são atravessadas pela ideia de democratização e expansão da educação escolar.
A 9 de julho de 1964, o Decreto-Lei nº 45 810, promulga a escolaridade obrigatória para seis anos, tendo por alvo toda a população escolarizável até aos 14 anos de idade, com a frequência do ensino primário elementar (4 anos) prosseguida por uma de duas novas vias: ensino primário complementar ou ciclo preparatório do ensino secundário (2 anos). Igualmente em 1964 é criada uma via alternativa de cumprimento da escolaridade obrigatória: a Telescola. Esta segunda via, baseada no ensino à distância através da televisão foi de extrema importância para a escolarização em Portugal e um caso de grande sucesso no conjunto europeu, tendo permanecido em funcionamento até 2003/2004.
Apesar da evolução na política educativa verificada em Portugal nos anos 1960, em 1970 o país apresentava ainda uma taxa de analfabetismo superior a 25%. Só a partir de 1974 começam a mudar os indicadores educativos e inicia-se a recuperação do atraso educativo em relação ao resto da Europa. Esta recuperação substancial e acelerada contudo, resultou em dificuldades estruturais que o crescimento rápido pode provocar.
A vontade por uma democratização rápida do acesso ao ensino e sua universalização tem resposta num elevado aumento da procura escolar e um enorme crescimento do número de alunos em todos os níveis de escolaridade. O aumento da natalidade, associado a um clima de otimismo e esperança no futuro, o fim da guerra colonial, com o regresso dos cidadãos nacionais que até então viviam nas colónias africanas (sobretudo Angola e Moçambique, mas também Cabo Verde, São Tomé e Príncipe e Guiné-Bissau, para além de Timor-Leste, no Pacífico) colocou uma enorme pressão demográfica sobre o país em geral e o sistema de educação em particular.
Após um primeiro período pós-revolucionário muito conturbado em termos políticos, em que se sucederam, em dois anos, seis governos provisórios, começam a privilegiar-se, em matéria de educação, os aspetos curriculares, técnicos e profissionais, ao mesmo tempo que emergem receios de que a expansão do sistema educativo pudesse criar efeitos perversos, nomeadamente em relação à qualidade desse ensino. Por outro lado, o bloqueio estrutural da economia portuguesa vai impedindo sucessivamente a reforma estrutural do sistema educativo.
Entre 1974 e 1986 são implementadas um conjunto de transformações no sistema educativo e que o continuam a aproximar da matriz que viria ser plasmada na Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE): um modelo compreensivo de escolaridade longa.
No Ensino Básico, criam-se novos programas e os quatro primeiros anos do ensino primário (CITE 1) são organizados, a partir de 1974-75, em fases com a duração de dois anos, funcionando em regime experimental. A avaliação escolar passa a realizar-se no final de cada fase, sem possibilidade de reprovação no final do 1.º e dos 3.º anos de escolaridade. O 5.º e 6.º anos (CITE 2), integrados no ensino obrigatório, estão organizados em três ramos (ciclo complementar primário, ensino preparatório direto e ensino preparatório TV), com vista a alargar a frequência a um maior número de alunos, muitos com carências económicas graves, e também de aproveitar os recursos existentes. O cumprimento efetivo da escolaridade obrigatória é apoiado por várias novas medidas, como sejam o transporte escolar, a criação de cantinas, o suplemento alimentar, o alojamento, a alimentação e, sempre que necessário, o auxílio económico às famílias.
No Ensino Secundário cria-se o 8.º e 9.º anos de escolaridade do curso geral unificado. O curso complementar do ensino unificado fica organizado em cinco áreas de estudos, que integram um tronco comum de disciplinas, uma componente de formação específica e outra de formação vocacional. O curso complementar (10.º e 11.º anos de escolaridade), criado em 1978 na continuidade do curso geral, pretende agora essencialmente assegurar uma formação vocacional na área escolhida, tendo em vista a continuação dos estudos.
Em 1977, e em substituição do serviço cívico, cria-se o “ano propedêutico”, um terceiro ano do ensino secundário, que funcionava à distância, integrando cinco disciplinas, das quais duas (língua portuguesa e uma língua estrangeira) obrigatórias. Com esta medida, o Estado simultaneamente alinhava o seu sistema com o dos restantes países da Europa, estabelecendo 12 anos de escolaridade pré-universitária. Nesse ano é igualmente introduzido o numerus clausus, que passará a fixar em cada ano o número de alunos a admitir à matrícula do 1.º ano de cada curso superior.
Em 1980, o ano propedêutico foi substituído pelo 12.º ano de escolaridade, com o duplo objetivo de constituir o ciclo terminal do ensino secundário e a função de ano vestibular para o ingresso ao ensino superior. Esse ano é estruturado em duas vias: a via de ensino, mais vocacionada para o ingresso ao ensino superior, e a via profissionalizante, que constituirá também habilitação suficiente para o acesso ao ensino superior politécnico
Em 1977 retoma-se o processo de diversificação do ensino superior, criando-se o ensino superior de curta duração, destinado à formação de técnicos especialistas e de profissionais de educação de nível superior e intermédio. São reconvertidas em escolas superiores de educação as escolas normais de educadores de infância e as escolas do magistério primário. A partir de 1979, inicia-se a definição da autonomia universitária e do estatuto da carreira docente do ensino superior.
Evidenciando progressos quanto à satisfação das aspirações da população relativamente ao acesso ao ensino superior, apontavam-se dificuldades na preparação de técnicos e profissionais de nível intermédio para responder às necessidades crescentes das empresas portuguesas, que se expandiam e modernizavam, e das empresas estrangeiras que se instalavam em Portugal. Em 1983 a resposta a essas necessidades levou à criação dos cursos técnico-profissionais, formações a ministrar após o 9º ano de escolaridade, conferindo equivalência ao 12º ano e permitindo certificação profissional e acesso ao ensino superior.
Os planos de estudo dos cursos técnico-profissionais criados seguiam, em linhas gerais, o modelo vigente no ensino secundário complementar, incluindo as componentes de formação geral, formação específica e formação técnico-profissional, substituindo esta última a componente de formação vocacional das outras áreas e podendo comportar estágios de aproximação à vida ativa, pós-escolares, ou incluídos nos períodos de escolaridade.
Também o ensino artístico é remodelado. Em 1983, reestrutura-se o ensino da música, da dança, do teatro e do cinema nas modalidades gerais dos ensinos básico, secundário e superior. Em 1999 e 2000 constata-se que a oferta se alarga, no ensino secundário, delineando-se quer nos Cursos Gerais, quer nos cursos do Ensino Artístico Especializado, nos Cursos Tecnológicos, nos Cursos Profissionais e nos Cursos do Ensino Recorrente.
Em 1986, no mesmo ano em que Portugal adere à Comunidade Económica Europeia, foi aprovada a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro). O projeto de educação básica contido na LBSE define como seu objetivo a garantia de uma “formação geral comum a todos os portugueses”, implicando uma formação básica não especializada de caráter geral e universal, não socialmente distinta, durante, pelo menos 9 anos. O modelo definido é, assim, de natureza compreensiva, igual para todos, numa perspetiva de formação integral e lógica de promoção do contacto com diferentes áreas do saber, de estímulo de distintas competências, com vista a promover, no início do secundário, escolhas vocacionais informadas.
A preparação e negociação do normativo foi um momento marcante da história das políticas educativas em Portugal. Apresentada e discutida no contexto de um governo minoritário, resultou do esforço conjunto e múltiplo dos diversos partidos, muitos pedagogos e especialistas em educação e granjeou o consenso fortemente maioritário dos partidos com assento parlamentar e da sociedade no geral.
O novo quadro geral do sistema de ensino português compreende a educação pré-escolar, a educação escolar e a educação extraescolar. Fica definido o ensino básico – universal, obrigatório e gratuito – de nove anos (dos seis aos 15 anos de idade), compreendendo três ciclos sequenciais: o 1.º ciclo de quatro anos (CITE 1), 2.º ciclo de dois anos (CITE 2) e 3.º ciclo, de três anos (CITE 3). A escolaridade obrigatória passa, então, a ser de 9 anos, com obrigatoriedade de frequência até aos 15 anos de idade.
O objetivo é o de garantir um ensino obrigatório dividido em três ciclos articulados: 1.º ciclo de 4 anos, 2.º ciclo de 2 anos e 3.º ciclo (7.º, 8.º e 9.º anos, correspondentes ao antigo “secundário geral unificado”). Estabelece-se uma escolaridade pós-obrigatória que, por um lado, constitui um prosseguimento do 3.º ciclo e, por outro, realiza a transição para o ensino superior ou para o mundo do trabalho.
O 3.º ciclo conheceu um acréscimo importante do número de alunos até meados dos anos 90 (de 1987 a 1995, o aumento de inscritos foi superior a 130 mil), altura em que se começou a manifestar o efeito da diminuição dos nascimentos.
Em 1989, são definidos os planos curriculares do básico e secundário (Decreto-Lei n.º 286/89, de 29 de agosto), base da configuração curricular até ao final da primeira década do séc. XXI: um conjunto equilibrado de disciplinas estruturantes e áreas de formação pessoal e social, promoção do trabalho de projeto e interdisciplinaridade. As alterações visam intervir no processo de ensino-aprendizagem (Despacho n.º 98-A/92, de 20 de junho) e na flexibilidade e diferenciação pedagógica. Em 1993 estabelece-se a reorganização do quadro normativo respeitante às atividades e medidas de apoio educativo, constituindo um esforço de focalização da política educativa nos processos de ensino-aprendizagem, estabelecendo bases para a aplicação de metodologias de pedagogia diferenciada. A partir destas orientações são instituídos o “ensino diferenciado e a avaliação formativa”; “grupos de nível de caráter temporário”; “programas de compensação” e “atualização”; “programas de tutoria”; “currículos alternativos”, entre outras medidas de adaptação e ajuste do processo de ensino-aprendizagem.
Em 1995, Portugal atinge 100 % de taxa de escolarização aos 14 anos. Mas a retenção e abandono eram muito elevados e 35 % dos alunos não concluía o 9.º ano.
Em 1997, é aprovada com unanimidade a Lei-Quadro da Educação Pré-escolar, que constitui como uma das principais mudanças do período.
Após um longo processo de consulta pública iniciado em 1997, são publicadas em 2001 as reformas curriculares do ensino básico e secundário. No secundário, o foco é a promoção do ensino profissional. No básico, a reforma estrutura-se em função de um conjunto de princípios, apresentados no documento “Currículo Nacional do Ensino Básico” (CNEB), que constituiu a base para a elaboração de programas, metas, provas e exames até 2012.
Se é verdade que entre 1991 e 2001, a taxa de abandono escolar se reduz de 12,5 para 2,7 %, o abandono escolar precoce - a não conclusão do ensino secundário - revela uma tendência crescente (de 40,1 % em 1996 passa, em 1998, para cerca de 46 %, valor idêntico ao de 1993). Iniciava-se assim um período longo de sete anos até que fossem atingidos valores abaixo dos 40 %.
No ciclo político iniciado em 2002, os maiores focos de mudança no sistema educativo foram o ensino superior (Bolonha) e a diversificação do ensino secundário e a sua diversificação, através da reformulação e qualificação dos cursos tecnológicos, mas também dos profissionais. O Decreto-Lei n.º 74/2004, de 26 de março, apresentava-se no preâmbulo como uma reforma do ensino secundário que antecipava, não explicitamente, intenções de alargamento da escolaridade obrigatória. Em 2005 são estabelecidas as orientações relativas à avaliação da aprendizagem no ensino básico, criando um novo mecanismo da avaliação sumativa externa para os alunos do 9.º ano: exames nacionais a Língua Portuguesa e Matemática, que substituem as provas globais.
A taxa de retenção e desistência desce em todos os anos de escolaridade, à exceção do 9.º ano, em que atingia os 19,9 %. De 2002 a 2005 tem uma variação negativa de menos 1.8 pp. no ensino básico e 5.3 pp. no ensino secundário, contrariando a tendência de subida anterior neste nível de ensino. A taxa de insucesso no ensino tecnológico era, contudo, muito elevada e, em 2003/04, atingia os 44,3 %. A análise dos resultados do PISA 2003 (GAVE, 2004) apontava a persistência de desempenhos abaixo da média, mesmo após ajustado ao rendimento per capita e à qualificação dos adultos, e o excessivo poder explicativo da origem socioeconómica nos resultados.
A partir de 2005 o foco das políticas volta a mudar e centra-se no alargamento aos 12 anos de escolaridade obrigatória, até aos 18 anos de idade, instituída em 2009, a partir da Lei n.º 85 de 27 de agosto que também consagra a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a partir dos 5 anos de idade. Este é um período de forte investimento em educação, com reformas profundas a terem lugar no ensino pré-escolar, ensino básico, secundário e ensino superior. A partir do programa Parque Escolar são reabilitadas mais de 300 escolas básicas e secundárias.
Entre as mudanças impelidas pelo contexto de crise e de austeridade acentuado a partir de 2011 estão a extinção de um conjunto de disciplinas no ensino básico (educação cívica, estudo acompanhado e da disciplina de TIC no 9.º ano), a instituição de exames nacionais no 4.º ano (CITE 1) e a adoção de novos cursos vocacionais do ensino básico e do ensino secundário, antecipando a idade de escolha vocacional para os 13 anos.